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张红宇:农村土地“三权分置”政策解读

2017-06-15大讲堂张红宇

  2016年10月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(以下简称《“三权分置”意见》)。《“三权分置”意见》出台以后,全社会高度关注,认为这是我国农村土地制度又一重大创新,并被中央各大新闻媒体列入2016年度中国经济十大新闻。

  《“三权分置”意见》出台的背景是什么?文件的意义和目标是什么?农村土地所有权、承包权、经营权之间的关系是什么?怎么样实施好“三权分置”办法?这些都是需要我们认真理解和把握的。今天我就相关的问题为大家进行解读。

一、《“三权分置”意见》出台的背景

  中国的问题说到底是农民问题,农民问题说到底是土地问题。我国改革开放已经接近40个年头,今天能有这样的局面,跟农村土地制度改革——从最初实施家庭联产承包责任制到现在实施“三权分置”,是紧密相关的。《意见》出台的背景,包括三个方面。

  (一)实践在推动

  进入新世纪以来,随着工业化、城镇化、信息化和农业现代化的推进,大量农村劳动力转移到城市,使大量农村土地的承包权和经营权发生了事实上的分离。据统计,2016年底,在全国拥有承包地的2.3亿农户中,已有近7000万农户部分或者全部转移了承包地经营权,将其承包地流转给新兴农业经营主体经营;全国耕地二轮承包完成确权面积4.7亿亩,其中35.1%的经营权已经流转给了新兴经营主体。农户家庭拥有的土地承包权和经营权发生了分离,原土地承包户的权益怎样才能得到有效保护?农民进城打工以后,其承包地能不能按时收到租金?在土地经营合同期满以后,能不能收回承包地?对外出打工的农户来说,这都是事关重大的问题。作为农业现代经营主体而言,在接受了农户承包地经营权以后,在土地上种植什么样的作物?能不能获得稳定的收益?在土地流转期间,权利能不能够得到保障?这也是他们关注的重大问题。因此,怎么样严格保护农村土地的所有权,保护好原承包户的利益,同时赋予在流转土地上从事经营活动的主体相应的权益,将农村土地所有权、承包权、经营权分置好,实施好,是全社会都很关注的国家大政。这就是实践对切实解决好农村土地“三权分置”问题提出的迫切要求。

  (二)城镇化在召唤

  在工业化城镇化背景下,全国农户家家有地的局面仍在延续,但是户户种田的格局已经发生了很大改变。各地创造性地设计了农村土地承包权和经营权分置的不同模式,如湖北沙洋模式,安徽天长模式、怀远模式,以及四川崇州“农业共营制”,都是在实践中产生的承包权和经营权发生分离的现代农业经营模式。

  沙洋模式诞生于湖北省沙洋县。在土地确权过程中,当地最初按照家家有地、户户种田的原则进行。一人多少亩地,三十多年前分地的时候,按照好坏搭配原则来分,地块分散在不同的地方。这些年随着现代农业的发展,农民感觉在经营上非常不便。比如张三有十亩地,两亩地在路边,三亩地在山边,还有五亩在河边,耕作时机械器具等都要来回挪转。李四、王五等各家也都是这种情况。于是在新一轮确权过程中,张三、李四、王五各家一起商量后,决定由张三家经营路边的地,李四家经营山边的地,王五家经营水边的地。各家的土地承包权还是不变,但经营权发生了分离。而且各家约定,如果以后城镇化建设有征地需要的话,各地块的征地补偿也由原承包主享有,也就是原有承包权的补偿收益不发生变化。这是沙洋模式。

  安徽省怀远县农民在发展现代农业过程中,同样感觉土地分布零散细碎,经营不便,所以很多村民就搞起了“一户一田”,也就是把原来各家分散的地块,重新整合集中起来,按照承包面积不变原则,调整为一户一块承包地。这样就有利于现代农业资源配置。这是怀远模式。

  四川省崇州市农民则以土地经营权入股方式成立土地股份合作社,将土地股份合作社的土地交由农业职业经理人经营。农业职业经理人则通过社会化的服务,获得农业科学技术与金融支撑,合作社农产品营销也都是通过社会化服务来解决。在这个过程中,土地承包权和经营权发生于不同的主体,产生了事实上的分离。这是崇州模式。

  城镇化召唤现代农业要有大发展,农村基层对农业经营发展有新创造。这种新创造就是农户将原来拥有的土地承包经营权对不同主体分享,共享农业经济发展红利,而且实施效果都很好。

  (三)中央有要求

  在工业化城镇化背景下,在现代农业发展过程中,农村土地承包权、经营权分离现象得到中央高度重视。2013年,习近平总书记在考察武汉农村综合产权交易所时强调,深化农村改革,完善农业基本经营制度,要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。2013年年底在中央农村工作会议上,习近平总书记进一步全面系统地提出了“三权分置”的重大改革思想。党的十八届五中全会明确要求,完善农村土地所有权承包权经营权分置办法,依法推进土地经营权有序流转。2016年10月,中办、国办下发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,对引导土地经营权有序流转、发展适度规模经营、推动现代农业发展和增加农民收入提供了制度基础。

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