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农民承包地退出制度在试验中渐成型

梁平县农民承包地退出试验可行

2017-01-10中国经济新闻网张云华 伍振军 刘同山

  建立农民承包地退出制度的探讨与建议

  (一)当前对农民退地要设置门槛,长远应健全农民社保体系,农户整体退地后不应再要求重新分配承包地

  农民退出承包地后的长远生计保障是决策者最为担忧的问题。梁平试验中,对整户退出全部承包地的农民,要求退地农民必须有稳定的职业或收入来源、在本集体以外有固定住所。在一段时期内,部分农民向城镇转移就业、居住生活还不太稳定,其中一些有返回农业农村的需求。基于稳妥考虑,为防范农民退地可能带来的社会风险,当前各地试验及今后改革推进过程中,有必要在住房、就业、收入、社会保障等方面对退出承包地的农户设置退出条件。长远来看,应健全农民社会保障体系,提高农民社会保障水平,发挥社保体系对农民的保障作用,减轻承包地承担着的农民生活保障作用的压力。在新型城镇化及农业转移人口市民化进程中,逐步将农业转移人口尤其是退地农民纳入城镇社会保障体系。对于退出全部承包地的农户,其家庭现有人口及今后新增人口都不得再要求获得承包地。对于退出部分承包地的农户,若今后农村集体重新分配土地,应扣除其相应比例承包地。

  (二)集体拥有退出承包地的所有权,受让主体获得土地经营权而非承包权

  农户退出的承包地仍然归集体所有并管理。集体收回承包地后,可以统一经营,也可以转让。退出土地应优先转让给本集体经济组织成员。与土地经营权流转类似,外来主体也可以受让,但集体应对其设置一定进入条件并有权监督规范其用地行为,主要包括,外来主体应具备农业生产能力,农地必须农用,合理保护农地等。梁平试验中,当地按照《农村土地承包法》规定,以非家庭承包方式的其他承包方式发包,采取招标、拍卖、公开协商方式竞价发包,发包年限初定30年,还可入股经济实体,原则上不再以家庭承包方式发包。

  2016年中央1号文件提出,稳定农村土地承包关系,落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权,完善“三权分置”办法。农户退出承包地经集体再发包后,承包权和经营权如何体现,受让承接主体获得的是什么权利?需要做好顶层设计。有三种方案供选择。第一,对受让主体是本集体经济组织成员的,赋予其受让土地承包权和经营权;对受让主体是非本集体经济组织成员的,仅赋予其受让土地的经营权。此方案区别对待了集体成员与非成员的权利,但会在集体内部造成承包地、承包权的不平等。第二,无论受让主体是否为本集体经济组织成员,都赋予其受让土地的承包权和经营权。这一方案赋予集体外部主体以承包权,涉及外部人进入集体、打破集体边界的问题。梁平试验中,首小江大费周折将户口迁入义和村一组,成为集体经济组织成员,获得了土地承包经营权。但这不应该是未来的政策方向。第三,无论受让主体是否为本集体经济组织成员,仅赋予其受让土地的经营权。综合考虑,建议选择第三种方案。一视同仁地仅赋予受让主体土地的经营权,统一体现退出土地重新转让后受让主体获得土地经营权的有偿性、非平均性,可以清楚地区别于按家庭承包方式获得承包地的无偿性、平均性。

  (三)建立健全承包地退出与转让的产权交易市场,政府可在市场服务、补偿周转金方面发挥作用

  梁平试验初步形成了承包地的农户退出、集体收回、经营主体受让的产权交易市场的雏形。但目前试点较为封闭,当前试验阶段政府还不得不参与其中,土地要素的价格形成机制还不成熟,市场很不完备。未来试验政策推广后,承包地退出与转让活动应纳入农村产权流转交易市场,统一进行管理与服务。目前承包地退出的补偿价格还并非完全由市场形成,政府制定的征地补偿价格客观上成为指导承包地退出的价格上限。今后承包地退出与转让的价格应由市场来决定。政府直接指导承包地退出与转让、指导价格形成的作用应在市场完备后逐步退出。我国大部分村组集体经济薄弱,76.3%的村集体经营收益都在5万元以下。政府可设立退地补偿周转金,支持农户与集体之间顺利完成承包地的退出与回收。

  (四)统筹推进农户承包地、宅基地与集体收益分配权退出试点

  进城农民的土地承包权、宅基地使用权以及集体收益分配权这“三项权利”的维护和退出是一个系统性问题,都聚焦于进城农民利益,需要统筹推进。2010年以来,川西村有21户农民退出29.5亩宅基地,退出宅基地复垦还耕,验收合格后,经重庆市土地产权交易所卖出建设用地指标(“地票”),每亩13万-14万元,集体留15%,农户获得85%。川西村愿意退出承包地的农户中,部分已经在前几年退出了宅基地。冯辉路之前未退出宅基地,调查中他明确表示愿意把宅基地也退掉,彻底“洗脚上岸”,不做农民了。

  调查发现,农民有同时放弃承包地、宅基地和集体收益分配权的实际需求。除梁平县外,开展了土地承包权退出试验的还有四川省成都市和内江市市中区等共三个地区,主要由农业部门进行指导。2015年启动的宅基地制度改革在集体经济组织内部探索宅基地自愿有偿退出机制,湖南省浏阳市、江苏省常州市武进区、福建省晋江市等15个地区正在进行为期3年的试点,这项改革试点主要由国土资源部门进行指导。关于农民拥有的集体资产股份权能退出的改革也正在一些地区推进。不过,这三项改革基本上都在分头进行,极少有地区统筹推进。但对每户进城农民而言,“三项权利”退出是其需要统筹考虑的问题。本文建议,“三项权利”退出的试验试点应该统筹推进,事关农民土地及其他权利的改革应有综合性、系统性顶层改革方案,由相关部门和地方政府协调推动。

  (五)未来可探索农村土地国家赎买收储政策

  目前承包地退出试验中,回收主体是农村集体,政府只是起到垫付周转金等作用。在我国,农村土地、农用地除了集体所有外,还有国家所有形式,国营农场的土地即为国有。未来,除了由集体收回农户承包地外,还可以实行农业转移人口退出农村土地的国家赎买收储政策,国家建立土地赎买收储基金,借助农村产权交易所,由国家直接出资赎买农户承包地等农村土地收归国家所有并储备,经集中连片、土地整治、改善农业基础设施后,再转让给农业经营主体。国家赎买收储农村土地类似于现有的国家征收农村土地,但国家征收农村土地的目的是工业化和城镇化用地,而国家收储农村土地可以将作用拓展到储备农业用地、发展农业生产上。


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