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农民承包地退出制度在试验中渐成型

梁平县农民承包地退出试验可行

2017-01-10中国经济新闻网张云华 伍振军 刘同山

  2014年底,重庆市梁平县作为农业部等13个部门联合确定的第二批农村改革试验区,开始承担农民土地承包经营权退出试验任务。2015年年底,党的十八届五中全会提出,维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。2016年,《国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》要求,逐步建立进城落户农民在农村的相关权益退出机制,积极引导和支持进城落户农民依法自愿有偿转让相关权益。

  梁平县农民承包地退出试验的做法

  2015年,梁平县制定《农村土地承包经营权退出试点实施办法(试行)》,选定礼让镇川西村、屏锦镇万年村等村开展农民承包地退出转让试点试验,主要做法如下。

  (一)结合进城农户和用地主体需要,设定承包地退出模式

  考虑到进城农户和用地主体双方的需要,梁平县制定了两种各具特色、互为补充的承包地退出模式。一是“整体退出、集中使用”模式。这种模式要求退地农户必须以户为单位,整体放弃承包地。集体经济组织向退地农户支付补偿后,农户彻底放弃土地承包经营权。村集体通过“小并大、零拼整”的方式,将农户退出的承包地集中连片和土地整治后,统一对外出租或重新发包。川西村农民退地以这种模式为主。二是“部分退出、进退联动”模式。这种模式一般先由农业经营主体提出对某一地块的使用意向,经集体和承包户同意后,再由三方议定退出补偿标准、集体与承包户的收益分配、各方权利义务等。用地主体支付租金后,在合同期内获得该地块的经营权。这是万年村农民退地的主要模式。

  (二)为防范社会风险,对退出承包地的农民设定前置条件

  为避免因承包地退出引发社会问题,梁平县对以户为单位的承包地整体退出,设置了严格的前置条件。凡是申请整体退地的农民,必须具备两个条件:一是有稳定的职业或收入来源。二是户主本人在本集体经济组织以外有固定住所,或户主子女有城镇住房。梁平县通过设置严格的退出条件,让有能力、有意愿的农民退出承包地,有效消除了农民退出全部承包地后成为无业游民的风险。

  符合上述条件的农户,一般都是农民中的佼佼者。他们有稳定的非农职业和收入,长期定居城镇,其工作和生活已经脱离了农业农村,对农村土地的“生存依赖”基本消失。川西村冯辉路今年60岁,一直在外打工,已20年不种地,大儿子在厦门开公司,二儿子在广东中山上班,他和老伴年纪再大些就随儿子们生活。我们调研时,冯辉路刚好专程回村来办理退出承包地的事情,退出6.42亩承包地可以拿到近9万元的退地补偿,他家很乐意。

  (三)综合各方因素,确定退出补偿标准

  确定补偿标准,关系到承包户、集体经济组织、承接方及地方政府的利益,是承包地退出试点工作的重要环节。统筹考虑经济发展水平和日后政府征地工作需要,梁平县按照“合法、合理、可操作”的原则,兼顾国家、集体和个人三方利益,对承包地退出补偿标准做了三点规定:一是由集体经济组织与自愿退地的农民协商,并经集体民主讨论确定;二是考虑不同土地类型、不同地理位置,结合二轮承包期剩余年限和当地土地流转价格,适当考虑承包关系“长久不变”因素;三是原则上不得超过同期国家征地补偿标准。试点期间每亩承包地退出补偿指导价为1.4万元,实践中川西、万年等村都以此作为退出补偿价。为鼓励农户顺利退地,万年村对退地农民额外奖励2000元/亩。

  (四)考虑到试点村集体经济薄弱,地方政府安排补偿周转金

  考虑到试点村集体经济薄弱,承接方有时也难以一次性支付合同期间的全部流转费用,梁平县于2016年制定《农村土地承包经营权退出周转金管理办法(试行)》,为承包地退出试点安排了160万元周转资金。该办法规定,在集体经济组织不能一次性付清农户退地补偿款时,由地方政府退地补偿周转金先行垫付。后期,集体以退出土地的出租或发包收益,偿还政府垫付的周转金。川西村就是借助政府设置的周转金“赎回”农户承包地。

  承包地退出政策符合进城农民意愿,试验取得预期效果

  (一)承包地退出政策符合进城农民意愿

  万年村共有3003亩耕地,流转面积就有2720亩,流转率达90%,49个家庭农场、农业公司和合作社等新型经营主体经营了该村大部分耕地,该村80%-90%的劳动力从事非农工作,30%的劳动力去县外打工,不少进城农户愿意退地。川西村有3728亩耕地,流转面积3056亩,由23个新型农业经营主体经营。该村共有1180户农户,第一次摸底就有约300户愿意退出承包地,进城农户退地意愿强烈。梁平县土地流转总面积为49.3万亩,流转比例达50.7%,农业人口72万,其中超过四成常年外出,不少进城农民有退出承包地的意愿。

  受现代农业发展和农民退地意愿的推动,在正式试验之前,梁平县农民已经自发进行了承包地退出尝试。2014年3月,梁平县蟠龙镇义和村有20户农户退出15亩撂荒承包地,转让给金带镇仁和村专业大户首小江。首小江把户口从原村迁至义和村,经成员代表大会民主表决后成为本集体成员,每亩向集体缴纳3.45万元的承包费用,以《农村土地承包法》规定的“其他方式承包”该地块50年。退地农户拿到每亩3万元的补偿,村集体获得了每亩0.45万元的管理收益。2015年,政府部门还为首小江发放了农村土地承包经营权证。

  (二)承包地退出试验进展顺利且取得初步成效

  由于承包地退出政策迎合部分进城农民的需求,且有助于发展规模经营与现代农业,承包户、村集体和用地主体的参与热情很高。以整体退出试点川西村九组为例,该组70多户农户,有21户农户自愿申请退地,其中符合条件的15户。做家具销售生意、53岁的吴建平,在镇上购买了300平方米门市房,他家已经12年不种地,4.56亩承包地让他人免费耕种。村里推行承包地退出试验后,他第一个赶回来申请退地。已在广东做了20年木工、月收入1万元、45岁的王元伟算了一笔账。他家7.17亩承包地已经出租7年,一年租金不到5000元,租金有一搭没一搭。退出承包地可以得到10万元补偿款,若买年利率6%的理财产品,年收入6000元。“我既不愿种地也不会种地,一次性退出更合适。”王元伟这样说。目前,川西村九组已经退出承包地79.69亩,并将进行地块调整,以实现退出土地的连片经营,受让承接主体用来规模化种植莲藕。

  除农户整体退地外,根据新型农业经营主体的需要,万年村开展农民退出部分承包地的试验。一个专业大户想长期租赁该村四组一块19.7亩的承包地建设施大棚,种植水果、蔬菜。该地块涉及的29户农户,全都同意以每亩1.4万元的价格将承包权退给集体。集体将地出租给大户使用30年。另外,虽然万年村主要承担部分退出试点,但仍然有不少农户积极争取整体退出,经严格审核,最终两户农民退出了全部承包地。

  梁平农户承包地试验进展顺利而有成效。至2016年8月底,试点正式启动不到2个月时间,梁平县已有101户农户自愿有偿退出承包地297.47亩。此外,合兴镇护城村等也在申请承担农户承包地退出试点工作。受让承接主体表示,与集体直接签订长期土地转让合同后,他们不再担心农户临时反悔,也不受家庭承包期限制,农业规模经营更加稳定,他们可以更加放心地投资于土地和农业,更加踏实地建设施农业,购买大型农业机械,与农业科研机构进行长期协作。

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