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行政附带民事诉讼的审理机制完善

2018-01-03中国法院网寇建东

  行政附带民事诉讼制度经过长期的理论与实践探索,已初步确立。但因法律规范的原则性与模糊性,以及行政诉讼一并审理民事争议制度的不健全,导致行政附带民事诉讼审理机制仍存缺陷。特别是在司法资源极为有限且行民交叉纠纷日渐增长的境遇下,完善行政附带民事诉讼的审理机制,既能契合诉讼成本节约及矛盾纠纷化解的司法效益需求,又能促进行政附带民事诉讼制度功能的进一步彰显。因此,本文在准用民事诉讼法律规范与借鉴刑事附带民事诉讼经验的基础上,结合《行政诉讼法》及相关司法解释,对行政附带民事诉讼一、二审审理机制进行了构思与探寻,并希冀以此摆脱行政附带民事诉讼制度司法实践遇冷的状态。

  行民交叉案件的快速增长,带来了行政、民事关联纠纷“裁判冲突”与“诉讼迟延”等问题的更加凸显。犹如《行政诉讼法》对行政附带民事诉讼法律地位的确认一般,行政附带民事诉讼对行政争议与民事争议一并处理所体现的契合需求、提升效率、彰显效果等性能,对其合理运用已成为司法途径解决行民交叉问题的着力点。但法律规范的原则性与模糊性,易造成行政附带民事诉讼审理程序的混乱;特别是在当前行政诉讼一并审理民事争议制度仍未健全,司法资源极为有限的情形下,对行政附带民事诉讼的审理机制完善,仍应实现诉讼成本节约与矛盾纠纷化解的共同推进。

  一、行政附带民事诉讼的正当性考察

  行政附带民事诉讼为人民法院在行政案件审理过程中,对与引起该案行政争议相关的民事纠纷一并审理的诉讼活动。【1】其与英美法系“一视同仁”的同体裁量,【2】或是大陆法系“各行其是”的分别审理【3】相比,更符合我国体制及法治现状的特殊性。

  (一)基于前期实践探寻的可行性论证

  《行政诉讼法》修订前,法律规范与相应制度虽有缺失,但司法实践对行政附带民事诉讼的探索,从未有所停歇。早自1989年《行政诉讼法》施行,部分法院就已展开了以行政附带民事诉讼审理行民交叉案件的尝试,如1992年福州中院就运用了行政附带民事诉讼对涉及行民交叉的专利许可争议进行了成功审理。【4】近年来,也有许多法院对行政附带民事诉讼进行了大胆探索与推进,如北京朝阳区法院等,就以行政、民事法官联席会议等方式对行政附带民事诉讼进行了研讨并形成了施行方案。【5】除了实践运用外,为应对行政裁决引发行民交叉问题日渐增多的挑战,最高院在2000年的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题解释》第61条对以行政附带民事诉讼解决行政裁决类案件予以了明确。当前,《行政诉讼法》“一并审理”条款与行政附带民事诉讼制度的相对统一,已有诸多案件对行政附带民事制度进行了实践。

  (二)原则体现与司法效益需求的相契合

  基于制度性与目的性要求,行民交叉案件的审理,既应考量当事人的权益保障,亦应实现矛盾纠纷的全面化解。而行政附带民事诉讼所体现的原则性内涵,正契合了“二审合一”的司法效益需求。首先,符合诉权保障原则。根据《行政诉讼法》第六十一条,及最高院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《适用行政诉讼法解释》)第17条,提起行政附带民事诉讼须在首次开庭前(若有正当理由,则可迟延至法庭调查中),并以申请为前提;既给予了当事人对相关民事争议解决途径的自主选择权,又为当事人预留了权衡与思考的时间,让其作出更符合“自利理性人”【6】的判断。其次,符合诉讼经济原则。“在讨论审判应有的作用时不能无视成本问题。”【7】一方面,行政附带民事诉讼以协调行政、民事两种诉讼为手段,通过优化配置司法资源,极大节省了人力、物力与时间成本;另一方面,通过由同一审判组织审理,有效防止了冲突性裁判,保证了争议解决效果的高度统一。最后,符合客观实际原则。诉讼的最终指向在于问题的解决。受行政诉讼成本低廉及公权力约束的影响,由行政许可、行政登记等案件逐渐增多的趋势来看,多数民众显然更期望通过行政诉讼实现相关民事争议的解决;同时,相对于民事审判,行政审判所需求的专业能力及实践经验也存在短时间更难获取的问题。由此,以行政附带民事诉讼审理行民交叉案件,更能满足矛盾纠纷化解的现实需要。

  (三)具备解决争议纷扰的优势性能

  曾有部分学者提出,在民事争议为主要争议时,应适用民事附带行政诉讼,在行政争议为主要争议时,则应适用行政附带民事诉讼。【8】这种二元审理方式要求至迟在开庭前明确主要争议,不仅对立案法官与审判组织提出了过高要求,更会造成主要争议认定偏差时程序更换带来的审理混乱。另有学者认为,对行民交叉案件的审理应一律适用民事附带行政诉讼。【9】但在行政行为合法性为民事争议的先决条件时,如先对该合法性进行审查,则无法摆脱民事审判权对行政权不当干预的嫌疑。事实而言,相对其他机制而言,行政附带民事诉讼一直具备行政、民事争议一并处理的优势性能:一方面,如前文所述,包括民事附带行政诉讼在内的其他机制过多关注于理论层面的研讨,在实践上如何运行,远不如行政附带民事诉讼探究的广泛与深入。另一方面,《行政诉讼法》将行政附带民事诉讼定位于当事人申请与法官裁量双重条件之后,既与最高院出台的相关《意见》相呼应,【10】也可有效克服和解决行民交叉案件审理可能存在的诸多障碍及问题。

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